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宁波:加强耕地质量建设的建议
2011年08月29日 11:26:03 浙江在线新闻网站

  耕地是关系国计民生的特殊资源,切实保护耕地是我国的基本国策,党和政府历来十分重视这项工作。在推进经济和社会又好又快发展的新形势下,如何保住耕地红线、保证耕地质量,是各级政府及有关部门一直在积极探索的重要课题。从去年开始,市老科技工作者协会在调查研究基础上,分析了我市耕地质量存在的问题和原因,现提出以下相关建议与对策,供政府及有关部门参考。

  一、耕地质量存在的主要问题

  最近十年我市在耕地占补平衡上做了大量工作,连续十年实现占补平衡,耕地面积锐减的势头得到有效抑制。但根据统计年鉴提供的资料,1997年全市耕地面积为324.38万亩,2007年为314.75万亩,十年里面积减少了9.63万亩,减少3.0%。全市人均耕地面积已经从1949年的1.590亩,减少到2007年0.558亩,远远低于联合国提出的人均0.795亩的安全警戒线。为了提高现有耕地质量,增加农作物单位面积产量,多年来我市在中低产田改良、标准农田建设方面做了大量工作,但现有耕地质量下降的趋势依然存在,有的地方甚至越来越严重,主要表现在以下几个方面。

  (一)优质耕地被大量占用由于我市社会和经济建设发展迅猛,因此近二十年来城市、工业和交通建设占用了大量的优质耕地。这部分耕地大多数位于城镇近郊和公路沿线,水利设施好,土壤肥沃,是我市的高产田。宁波有句老话:“儿子要亲生,田要买东乡。”这里所说的“东乡”就是江东及鄞州东部水网平原地带,这个区域一直是宁波的重要商品粮基地之一。城市和交通建设需要,使得江东区现在基本没有耕地,全区1997年有耕地13830亩,2007年只剩下1660.5亩。鄞州区1997年有耕地535395亩,2007年484116亩,十年间减少了51279亩,减幅9.6%。该区邱隘镇1997年耕地18694亩,2007年14495.6亩,减少4198.4亩,减幅22.5%;钟公庙镇1997年有耕地27755亩,2007年17241亩,减少10514亩,减幅37.9%;下应镇1997年耕地25098亩,2007年10765.1亩,减少14332.9亩,减幅竟达57.1%。上述三个乡镇十年合计减少耕地29044亩,占同期鄞州区减少耕地51279亩的56.6%。为了确保粮食安全,我市从1990年起实施“吨粮田”建设,曾为此投入大量的财力物力,取得了很好的成效,至1999年全市吨粮田标准面积曾经达到44.64万亩。然而在实施吨粮田建设同时,已建成的吨粮田却被大批“蚕食”,到2007年全市吨粮田减少到20.64万亩,比1999年减少了24万亩,减幅达53.8%。

  (二)补充耕地“上山下海”

  我市耕地后备资源紧缺的实际,迫使补充耕地走“上山下海”的路子。“上山”是指低丘缓坡的开发,开发出的耕地多数土层浅薄,土层中沙砾含量高,漏水漏肥,易洪易涝,一般以种植旱粮及经济作物为主,产量不稳不高。“下海”是指海涂的围垦,新围垦的涂地土壤含盐量较高,肥力差,开发利用必须解决土壤的脱盐问题,同时也要解决土壤的培肥问题,所需的成本大、时间长,加上沿海地区淡水紧缺,目前大多用以养殖水产,另外一部分也只能种植旱作。由于占用的多数是水网平原的优质耕地,补充的耕地“上山下海”,使全市现有耕地中水田与旱地的结构发生了较大变化。1997年全市水田232.96万亩,占324.38万亩耕地的71.8%;2007年水田212.33万亩,占314.75万亩耕地的67.5%;旱地占耕地的比例由1997年的28.2%,提高到2007年的32.5%。随着时间的推移,水网平原的耕地将越来越少,丘陵山区和滨海平原的耕地的比例将越来越高,这就预示全市补充耕地的立地条件越来越差,耕地总体质量水平受到的威胁越来越大。

  (三)损坏耕地的利用方式有禁不止

  近年来,各级政府对生态绿化建设十分重视,投入不断加大,生态林建设、城镇绿化和通道绿化的“绿色浪潮”此起彼伏。加上受种粮效益偏低和农业产业结构调整的影响,我市的花卉苗木产业异军突起,高速发展。据统计,全市2007年在耕地上种植花卉、苗木、草皮的面积达275249亩,比2001年的119729亩增加165520亩。其中:花卉79844亩、苗木189628亩、草皮5777亩,分别增加33839亩、117626亩和4055亩。全市林业苗木年销售6.1亿株,其中林业苗木400万株,其余均为花卉苗木。由于上述产品都要实行根部带土销售,特别是苗木带泥球销售,致使耕地表土大量流失。值得注意的是,当前生态绿化转向城镇绿化为主,大量需要10公分以上大胸径苗木,扩大这类苗木的生产销售,势必给耕地带来更大的破坏。另外、近几年在水田中茶、果、竹的面积增加很快,仅茶、果两项,2007年种植面积为221062亩,比2001年的55000亩增加了166062亩。,2007年全市在水田种植竹子61020亩;在水田常年养殖水产81651亩。 《基本农田保护条例》规定:禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。显然,上述各种耕地利用方式均属有禁不止。

  (四)存量耕地地力水平有下降

  由于存量耕地的分布由原来水网平原为主逐渐向滨海平原、低丘缓坡发展,加上多年来忽视耕地的养护,使得现有耕地的总体地力水平在下降。据市农业部门去年对全市标准农田有关情况的调查,涉及标准农田170.9万亩,分布在滨海平原、水网平原、低丘缓坡、河谷平原,分别占调查面积的45.9%、37.1%、13.8%、3.2%。调查结果耕作层厚度大于20公分、20-16公分、小于16公分的标准农田分别占调查面积的3.1%、66.5%、30.4%,耕作层普遍较浅薄。对耕作层土壤质地分析,壤土、粘壤土、粘土分别占调查面积的28.1%、21.6%、50.0%,土壤质地总体偏粘重。对耕层土壤PH指标分析,偏酸土壤和偏碱土壤分别占调查面积的57.6%和33.6%,偏酸偏碱的土壤合计有90%以上。耕层土壤有机质含量分析,含量大于3%(属正常及较高水平)和小于3%(属较低水平)的,分别占45.1%、54.9%。再从当前生产上反映出的情况看,耕地土壤的基础肥力不适应农产品高产出需求的问题开始显现。例如近年我市示范推广超级稻甬优6号、甬优12号,一季亩产可达700公斤以上。鄞州姜山、钟公庙及宁海的一些地方都有反映,上年种过超级稻的田块,次年再种超级稻,土壤供肥就跟不上,水稻就出现脱力,只能一年换一个地方。

  二、耕地质量下降原因分析

  造成我市耕地质量下降的原因是多方面的,有客观原因,又有人为因素,人为因素主要有以下几方面:

  (一)重耕地面积“占补平衡”,轻耕地质量建设

  在耕地保护问题上,我市普遍存在重面积“占补平衡”,轻质量建设的问题。《土地管理法》规定,实行耕地补偿制度,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与占用耕地的数量与质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款开垦新耕地。为了完成“占补平衡”任务,我市有些地方或采取滥竽充数,或采取以次充好的做法,而各级政府主管部门对此眼开眼闭,只认面积不管质量。《农业法》规定县级以上人民政府应当采取措施,支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设,并对耕地质量进行定期监测。我市在1999年开始建设标准农田时,没有明确地力建设的内容与要求,以后虽有所重视,但由于种种原因,在标准农田建设过程中,仍普遍存在只求面积指标忽视地力建设现象。

  (二)掠夺式的种植方式使现有耕地质量雪上加霜

  优质耕地被大量占用后,存量耕地总体地力水平本来就不高,各地理应加强对耕地的改良和保养,但目前从政府管理部门到耕地的耕种者都缺乏这方面意识。受农业结构调整和发展效益农业的影响,前几年在政府有关的农业规划中,只强调耕地种植的经济效益,忽视了耕地的保养,起到了不良的导向作用。随着土地承包经营权的流转,越来越多的耕地由转包者耕种,签订的土地承包经营权流转合同,一般都没写明合理利用和保护土地地力的条款,加上流转期普遍较短,致使部分转包者毫无顾忌,什么赚钱种什么,只用不养,存在掠夺性种植行为。至于承包少量土地的农户,由于土地不是其主要经济来源,种好种坏无所谓,也不会从长计议去培肥地力。

  (三)耕地质量管理体制和运行机制不够健全

  耕地质量管理涉及政府许多部门,目前都敲锣卖糖各管一行。至于耕地质量标准的制订、耕地质量的评估、耕地质量建设的验收、耕地地力的分等定级、耕地质量的监测、破坏耕地质量行为的处理等等没落实到有关职能部门,在管理上缺位现象严重存在。目前我市还缺少一个比较统一的组织形式来统管耕地质量的建设,因而不能建立一套科学的决策程序,不能有效地协调政府有关部门,指挥好“大合唱”。

  三、关于加强耕地质量建设的建议

  随着经济社会的发展,我市人口增加、耕地减少已是不可逆转的趋势,社会对农产品要求品质好数量多同样是不可逆转的趋势。如何保护、开发好越来越稀缺的耕地资源,促进经济社会的可持续发展,加强耕地质量建设是一项紧迫而又艰巨的任务,为此提出如下建议:

  (一)确立耕地面积和耕地质量两手抓的理念应该说没有耕地面积,耕地质量就无从谈起,而耕地质量不高,耕地面积就要大打折扣。从宁波农业生产历史看,耕地质量与农产品产出关系极大。1999年全市有吨粮田44.64万亩,占当年耕地面积13.79%,生产粮食45.48万吨,占当年全市粮食总产的26.19%;2007年全市吨粮田面积减少到20.64万亩,占当年耕地面积6.56%,生产粮食21.67万吨,占当年全市粮食总产的28.98%。由此看出全市的粮食总产有很大比例是吨粮田在挑重担。而从另一个侧面看,2007年占全市耕地93.44%的中低产田,却只生产了71.02%的粮食,同样证明了中低产田对粮食总产增长的负面影响越来越大。因此对于耕地稀缺的宁波来说,加强耕地质量建设,提高耕地的利用率和产出率已经显得十分迫切和重要。建议各级政府在狠抓耕地面积占补平衡的同时,要重视耕地质量建设。要加强对耕地质量管理的统一领导,制定并组织实施耕地质量建设规划,加强耕地质量管理队伍的建设,广泛深入开展耕地质量保护宣传教育,增强全社会的耕地质量保护意识。为此建议将“三保”作为全市土地管理的宣传语:保住耕地红线,保证耕地质量,保障科学发展。

  (二)抓紧制定地方性规章制度,建立耕地质量管理的长效机制

  国家已经出台的《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国农业法》等法律法规,明确了加强耕地质量建设的总体原则,地方性规章制度有待配套。最近省里将出台《浙江省耕地质量管理办法》,为了合理利用耕地资源,保证和提高耕地质量,保障粮食等农产品生产能力,促进农业可持续发展,建议市政府要尽快着手制订《宁波市耕地质量管理实施细则》,明确各级政府及其部门、村级集体组织和耕地使用者的职责和责任;制订耕地使用中的禁止性规定、耕地损毁的鉴定及赔偿;强化补充耕地质量验收的规定;建立耕地质量调查和监测的制度;明确法律责任和行政处罚规定,以为耕地质量建设执法的方方面面问题提供强有力的依据。要研究制订耕地质量建设的标准体系。《土地管理法》规定,建设占用耕地,用地单位要开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地来补偿。在实际操作过程中经常碰到一个问题:什么样的补充耕地是达到了“质量相当”?由于没有具体的质量标准,“质量相当”只是一个模糊概念,最后“质量相当”成了一句空话,因此耕地占补“质量相当”急需制订标准来规范。同样对现有耕地实行分等定级也需要有标准;实行用地养地相结合也需要制订标准来规范。为此建议政府有关部门,要组织技术力量,充分利用现有科研和调研成果,密切联系宁波实际,制订出适用性强、操作性强、浅显易懂的地方性的耕地质量标准体系。

  (三)构建耕地质量的监督监测体系

  作为发包方的农村村级集体经济组织或村民委员会,要加强对耕地承包方的监督,土地承包合同中应写明:承包方要依法履行保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害的义务。发包方要监督承包方依照合同约定的用途合理利用和保护土地,制止承包方损害承包地的行为。各级政府及主管部门应当采取措施,支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设,并且对耕地质量进行定期的监测和不定期的抽检。对新开垦的耕地质量要实行跟踪监测,鼓励督促建设者实现耕地质量的“占补平衡”。政府主管部门要组织全市有资质的检测机构,分工合作,共同完成耕地质量的各项监测任务。

  (四)充分发挥各级农技人员在耕地质量建设中的作用

  要充分利用现有农业技术推广体系,发挥各级农技推广人员作为耕地质量建设主力军的作用。鼓励和支持农技人员推广先进适用技术,特别要深入实施“沃土工程”,大力推广测土配方施肥技术,鼓励农民使用有机肥和生物肥料,积极推广秸杆还田技术,扩大冬绿肥种植面积。改革农业耕作制度,推广换茬轮作、间作套种、水旱轮作、种养业结合等耕作制度,保持和提高土壤肥力。同时要把耕地质量建设与农产品基地建设结合起来。把耕地质量建设的技术推广与农业产业基地、农业科技示范园区、无公害农产品基地、粮食生产功能区的建设结合起来,使耕地质量建设的内容渗透进去,做到基地建设到哪里,耕地质量建设就跟到哪里。

  耕地质量标准的制定、耕地质量的检测、先进适用技术的推广、耕地质量检查与执法都需要有一支专业技术人员队伍。在充分利用现有专业技术人员的基础上,要逐步充实和加强这支队伍的力量。要充实市一级,加强县一级,突破乡镇级,使全市上下形成完整的技术推广和管理网络。同时建立耕地质量建设资金投入长效机制,要从土地出让金、耕地占用税新增收入中划出一块用于耕地地力建设,财政涉农专项资金要对耕地质量建设适当倾斜。筹集资金的使用实行项目化管理,务求充分发挥实效。

  (五)建立耕地质量管理联席会议制度

  耕地质量建设管理涉及政府多个部门的工作,需要政府牵头协调。为此建议建立宁波市耕地质量管理联席会议制度,研究制订耕地质量管理相关政策,确定耕地质量管理的重点领域和事项,协调耕地质量管理的执法工作,处理耕地质量管理的其他重大事宜。联席会议的成员单位要按照各自职能,确定其耕地质量管理的工作职责分工,以形成政府牵头,部门合作、齐抓共管的工作局面。

来源: 宁波市老科技工作者协会 作者: 周建民、王美英、周叔扬、赵玲 编辑: 周丽
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