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仝志辉:社会资本与社会组织运转
2011年05月13日 14:52:19 浙江在线新闻网站

  摘要:促进人们之间相互合作有三种机制——科层、市场和自组织。三种机制在官僚成本、交易成本与结社成本低的情况下都能很好地促进民众之间的合作,但是在缺少社会资本的地方,随着三种成本的上升,合作机制可能都会导致不合作行为的发生。根据对中国目前唯一的整体实行参与式灌溉管理改革并取得成功的中型灌区——甘东用水协会进行实地调研,从协会在现实中所遇到的用水户合作困境出发,针对甘东用水协会内用水户为什么不积极参与和自己利益密切相关的社会组织的建设这个问题,从科层影子、扭曲市场和公民社会缺乏三个方面对甘东用水协会困境进行了分析。得出:政府或者其他外部机构在社会资本缺乏、市场机制难以奏效的地方建立用水协会这类社会组织,要想实现其可持续发展,必须使其脱离科层控制;而且政府或者外部机构在投资方向上也要更加侧重于促进地方社会资本增加的项目,而不是用时髦的、现代的、复杂的组织或者设备来简单代替原来的基础设施。

  关键词:社会组织;合作机制;社会资本

  1关于合作机制的三种理论

  基础设施对于持续发展是必要的,它是“繁荣经济,继往开来的基础所在,或者说它是经济增长的必要前提。”为此,针对中国部分地区的贫困问题,世界银行加大了基础设施投资力度,力求通过这方面的改进,使得落后地区的经济得以迅速发展。

  鉴于以前靠政府财政大量投入和世界银行及其他有关国际组织贷款兴建的这些基础设施普遍出现不可持续性,以及使得政府背上沉重的财政负担,20世纪80年代中后期,在灌渠系统方面,以世界银行为代表的众多国际机构逐渐意识到,提高用水户参与是灌区可持续发展的一个重要条件。为此,他们提出要对灌区管理模式进行改革,主要是通过建立社会组织,如用水协会,来促进用水者积极参与,使得基础设施可以自我维护,自我发展,并具备一定的可持续发展能力。

  不难理解,建立用水协会,是期望在世界银行以及其他国际机构退出之后,协会内用水户之间能够通过相互合作,积极参与到与自身利益密切相关的事务中来,使得用水协会能够生存下去,实现灌区可持续发展。巴纳德、西蒙在组织均衡理论中指出,组织要想获得均衡就必须吸引足够多的参与以保证其生存能力。在缺乏外部机构资金投入的情况下,协会要想可持续运转下去,唯一要做的就是靠动员协会内部资源投入,通过推动内部成员之间的合作与参与来减少组织运作成本。

  面对自然,个人力量显得微不足道,要想在自然界生存下去,人们之间必须合作。对此,卢梭认为“人类没有办法可以自存,除非是集合起来形成一种力量的总和才能克服这种阻力,由一个唯一的动力把他们发动起来,并使他们共同协作。”

  在世界银行和其他有关国际机构看来,协会在这里便起到这个“唯一的动力”作用,通过建立社会组织之类的自组织,可以有效促进农民之间的相互合作。

  自组织是近年来提出的解决人们之间合作的一种机制。自组织理论本是自然科学中的概念,也称为非平衡系统组织理论,是以耗散结构论、协同学为主干,以突变论、超循环论、分形学等为发展内容的系列学科的总称。对它的一般定义是:系统在演化过程中,在没有外部力量强行驱使的情况下系统内部各成员协调动作,导致空间的、时间的或功能上的联合行动,出现有序的活的结构。后来概念逐渐被借用到社会科学中去,指建立于自发性、自由性和自愿性基础之上的私人社团组织形式;这是相对于政府的强制性、行政性组织方式而言的。在既定的互动空间范围,利益相关者不需要外部力量的介入就能够通过面对面的协商,消除分歧,取得共识,采取合作行为。

  在实践中,奥斯特罗姆也考察了自组织促进合作的案例。她提出的自筹资金的合约实施博弈模型揭示,在没有市场机制所推崇的彻底私有化,在没有政府需要的强力科层机制下,在结社成本较低的情况下,公共池塘资源使用者完全可以使用自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约也就是说完全可以依靠自组织来解决成员之间的合作问题,并促使成员积极主动地参与合作。

  与政府的强力不同的是,自组织有两个特点其一,组织内成员习惯于通过直接协商来处理公共事务,直接协商成为社区生活方式和行为模式;其二,信任、互惠规范、网络成为组织内部主流价值没有人愿意轻易地破坏彼此之间的信任与合作关系。自组织更倾向于使用正式的和非正式的规则来共同维护公共池塘资源的供给和使用,更倾向于采取自下而上的相互合作。自组织是以共同的规范或价值观为基础的,可以使个人为共同目标一起努力,而不再是什么正式的指令,也就是说,这种合作是建立在社会资本基础之上的。这里,社会资本就是指能够促进合作行为,提高社会效率的信任、规范以及网络。众多研究表明,社会资本可以减少结社成本,促进自组织形成和运转,使得人们之间的相互合作更加有效。

  但是世界银行所推崇的建立社会组织之类的自组织仅是促进用水者积极合作的一种机制,市场和科层同样可以促进用水户合作。

  市场也可以有效推动农民之间相互合作。许多学者提出,农民的原子化是造成农民之间参与合作的主要问题。对此,姚洋认为,市场机制可以替代农民之间的公共合作。他认为“以市场替代合作,应该是我们思考解决搭便车这样的公共行动难题时首先应该想到的办法。事实上,市场本身就为我们提供了一个合作平台,我们中的每一个人都通过自愿的交易获得了利益,这些利益的加总就是市场为全社会提供的合作剩余。相对于直接谈判所获得的合作,通过市场所获得的合作更稳固,因为这个合作完全建立在自愿的基础上;而且,这种合作的成本相对于收益来说也最低,因为市场是最节省信息的资源配置方式。”

  因此,在满足一定条件下,特别是在产权清晰、政府法制健全、信息充分、交易成本很低的情况下市场的确可以促进人们之间的合作,促成人们的积极参与。

  在自组织、市场之外,科层是促成农民之间合作的另外一种机制。这种合作的方式在人民公社时期显得尤为突出。从中共中央1951年9月召开的第一次互助合作会议以来,农户便被动地由个体劳动者变为合作劳动者。通过权利高度集中的人民公社这种组织机构,国家获得了强大的资源动员能力,政府可以随意无偿调用任一生产队的劳动力通过自上而下严密的计划协调,强制合作,实现集体的共同利益。

  在环境极端不利的情况下,科层在促进灌区基础设施建设合作方面,曾达到过令人难以置信的效果。黄宗智认为“,解放后,水利改进的关键在于系统的组织,从跨省域规划直到村内的沟渠,很难想象这样的改进能如此低成本和如此系统地在自由放任的小农家庭经济的情况下取得。集体化,以及随之而来的深入到自然村一级的党政机器,为基层水利的几乎免费实施提供了组织前提。”

  在实践中,科层主要为组织内部成员之间的合作提供了基础,通过改变规则,如规定群体的数量来影响组织内的合作。如奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中认为,“除非一个群体中人数相当少,或者除非存在着强制或者其他某些特别手段,促使个人为他们的共同利益行动,否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或者群体的利益而采取行动。”因此,科层对组织内部合作的实现具有一定的影响,主要体现在影响组织借以运行的“规则”上。

  因此,在特别情况下,科层是促成合作的一种有效机制,它不仅可以减少原子化个体之间协作所需的讨价还价成本,还可以将社会的发展纳入到整体规划之中,低成本地为大规模基础设施建设提供所需的劳动力资源,保证国家战略目标的实施[12]。

  理论上,在满足各自运行的条件下,三种促成合作的机制———以社会资本为基础的自组织、市场机制与科层往往通过相互作用,共同促进组织内部合作,提高组织运行绩效。

  但在实际中,我们看到的往往不是三种机制下的合作行为的频频发生,而是面临着需要合作才能增进集体福利的公共事务所引发的合作困境。如下文所述的甘东困境。

  2甘东困境

  世界银行及其他有关国际机构组建的用水协会是根据水文边界(支渠或斗渠),由渠系内的用水户共同参与组成的一个有法人地位的社团组织。在日常管理与运行上,通过用水协会对所辖范围内水利设施进行维护运营与管理,实现灌区的可持续发展。目的是为了减轻在水利工程的运行和维护上对政府的依赖程度,充分调动农民自觉维护水利工程管理的积极性与创造性,减少中间环节,避免各种不合理的负担和收费,保护用水者的利益,减少用水纠纷。

  在这种理念指导下,1999年2月,甘东灌区申请的节水增效灌溉示范项目得到水利部农水司的批准,在其提供100万元财政支持的情况下,从当年8月开始,甘东灌区正式实行参与式灌溉管理改革,成立了甘东电灌用水者协会(即甘东用水协会)。

  在运行机制方面,协会实行全灌区范围内的配水到户制度。据介绍,至2007年底,协会已经运行年。按照协会章程,所辖渠系内所有用水户都可以通过自愿申请,成为用水户协会会员。此外,协会在当地民政部门也注册为具有法人资格的社团法人,可以独立承担民事责任和享有相应的权利。

  在日常维护运营与管理方面,协会主要由用水户代表大会所选出的执委会负责。根据协会章程按照社组与灌溉面积大小,所辖灌区产生出40名代表,通过这些代表所组成的代表大会,选出执委会,再由执委会聘用相应的工作人员组成一个团队,来负责协会的日常维护、运营与管理。

  在经费方面,协会自成立至今,已经基本上摆脱了对政府财政的依赖,实现自收自支。协会除依靠水利部项目拨款100万元(实到帐70万元)来更新维护灌溉设备外,没有接受政府任何其他的财政投入。协会的主要收入是依靠水费的收取,协会所有开支也都是从这里支出。在自收自支压力下,协会多方寻找创收途径,例如通过对大棚用水改造协会在这方面的收入逐年增加,2004年大棚灌溉收入15万元,2005年达18万元,2006年高达万元。

  在减少中间环节,确保配水到户方面,保护了用水户的利益。在灌溉前期,协会通过发布公告,规划本期灌溉时间。用水户在规定时间内,到协会设置的两个卖水点先买水票,协会综合考虑后,安排出各个用水户的具体灌溉时间,确保配水到户,相比以前社长管水和公社用水,减少了用水户之间的直接冲突。此外,由于减少了中间环节,现在每亩水费相比以前有所下降,水费9年来维持在每亩元左右,用水户的个人利益得到了保护。

  这些与外界媒体所描述的“该灌区农民负担因此得以减少,灌区经济效益显着提高,被认为是中国目前唯一实行整体参与式灌溉管理改革并取得成功的中型灌区”的情况比较一致。

  但是,从2007年11月底至12月初,根据笔者一行到甘东实地调研和甘东用水协会管理人员的透露得知,协会目前出现了一些危机。除了主干渠道出现多处渗水漏水之外,斗渠和毛渠也百废待兴,毛渠和斗渠现场很难使人能把这种原始操作方式与外界所传言的现代化的参与式灌区联系起来。

  斗渠里面尽是杂草和玉米秸,与几千年前如出一辙的土毛渠在承担着现代化参与式管理重担。尽管毛渠本身不时出现一些渗水漏水的地方,但是很快会被正在灌水的用水户迅速堵上。在需要用水户之间协作的环节上,本身伤痕累累的毛渠更要受到折磨。下一家用水户要提前十分钟到达放水口地方等待自己所“拥有”的那部分时间。堵水环节更令人想起原始堵水方式,用水户匆忙地从毛渠两边掘土堵住出水口,倒进去的泥土不时被冲走,不到40厘米长的出水口,堵了将近3分多钟。

  与忙得不亦乐乎的堵水口相应的是卖水点的看牌场景,这里也人头攒动,大家都在急切地看着黑板,寻找一些名字。对于我们这些初来乍到的,还以为这些匆忙赶来看牌的用水户很辛苦,为了知道自己的浇水时间,有的需要跑来四五次,每次要花掉二十几分钟的时间。当时还感到奇怪,为什么不直接用电话通知用水户呢?但是经过管理人员的点拨,才知道来“看牌”的绝大多数人都是还没有交钱买水的。斗渠和毛渠的日常维护不在协会管理计划之中,但是用水户认为自己向协会交了买水钱,就不用再理会渠道的事情了,因此,斗渠和毛渠一直没有人专门维修。这样,第一个浇水的就承担着这些损失:清理渠道中的杂草碎物,将毛渠损坏的部分修好,“义务”地将毛渠充分浇透。因此,对于第一个浇水的,大家都翘首企盼。由于大家都在等待、观望,协会原定于11月10日开始浇水的安排不得不延迟到11月15日———在协会让渡一部分跑空水时间,以及熬不住的用水户出现的情况下终于开始浇水。

  虽然放下了斗渠和毛渠的维护任务,协会的日子也好不到哪里。由于协会属于独立的社团法人且在当时成立时就要求协会自收自支,自负盈亏。在最初靠国家的投资一步到位,设备与渠道不需要很多资金维护的情况下,协会还可以勉强维持下去。但是随着设备需要不断更新,渠道不断出现老化,加上电费隐形上涨及三农政策下的固定水费制度,协会逐渐出现困境。正如协会的一位主要领导所说“:协会真的维持不下去了。”“我们现在做的是公益事业,如果按照目前这种方式运转下去这项工程肯定不行的。之前,由于工程完好度比较高,维护更新压力不是太大,但是现在越来越需要更多的维护、更新投资,按照国家标准,我们这些设备早就该更换掉,有的设备已经用了近50年了,而规定的报废期是8年,我们这里的设备很多都是带病运行的,维修成本逐年增加,仅靠当前这种非成本价收取的水费,肯定是不够的。”

  在此,我们不禁要问,建立了社会组织,甘东用水协会内的用水户为什么不能够合作呢?这些用水户为什么不积极参与和自己利益密切相关的社会组织的建设呢?

  3合作机制视角下的困境解释

  3.1科层影子的影响

  按照国内学者提出的相关定义,社会组织应该具有非政府性[13],具有和政府部门不同的一套组织运行制度,旨在通过建立大规模水平合作体系,动员组织内外部各种资源,调动组织内成员的积极性与创造性,实现组织的自我持续发展,为组织内部成员或外部受益群体提供公共服务。

  但是,如果社会组织是政府自上而下建立的通过政府介入,社会组织在运作的初期,可能会在动员政府资源方面具备一定的优势。在民众知之甚少的情况下,政府隐约地利用自身影响力来促成某种效应,而社会组织也理性地借助科层的力量来达到特定的目的。而这样一来,会给社会组织提供不当的激励,给其自我可持续发展带来困境,使其陷入制度依赖。长此以往,社会组织本应发展的动员社会资源的能力必将得不到有效发展,离开政府资源的支持,社会组织很难发挥自己的影响力,来获取自身发展必备的资源。

  自上而下建立的社会组织,其最初的治理结构主要受政府影响。对于在政府部门极力推动下建立的甘东用水协会,成立之初,所有工作人员均是由原来的电灌站职工直接转制而来的。政府对此心存愧疚,因此利用协会这张王牌,极力弥补。国家不仅为协会最初建立提供了100万元资金,而且授予了协会收取水费的权力。此外,根据章程,协会执委会还拥有对协会资产和收益的管理权。政府最初的授权加强了协会执委会的权利,使得协会执委会获得了控制协会资源与独立行动的地位。甘东用水协会因此获得一定的“科层”地位,其影响力超越了村庄和乡镇。在甘东,可以不知道乡长村长,但是不能不知道甘东用水协会主任。此外,在科层影子推动之下,协会还享有一定的组织决策权力,他们可以通过一定的组织形式,形成决策议案,产生制定程序发布公告等等准政府行为。这些都给村民形成了一种假象:甘东用水协会是政府机构,是政府在农村的新的管理触角。如在调查之中,当问及协会的性质时候,几乎所有的村民都认为协会是政府机构享有协会财产的处置权。

  此外,协会之所以借助科层影子力量,以政府机构形象出现在用水户面前,一方面是政府不当行为的负面强化,另一方面也是协会执委会的错误引导,使得用水户出现“角色模糊”。协会以政府的名义,戴政府帽子,最大的好处就是具有一定的科层强制力,便于他们使用传统的手段来管理,如:发布缴纳水费通知;在用水户反映渠道该维修等等问题的时候,以“我们有统一规划”搪塞。这使得本应透明公开的事务变得隐蔽,本应该由用水户享有的权利流失,使得协会和用水户之间逐渐疏远,用水户的参与热情冷却,最终造成了协会困境。

  协会困境与协会的“共有”和“专控”机制也有一定的关系。协会的财产权名义上、法律上归协会所有用水户所有,但是在收益与管理上都归执委会控制,他们完全决定协会资金的用途,完全可以在合法程序之下,将协会有限的财产用于服务自己实现自己的目的。如协会在2006年将之前所预留的设备折旧费用用于协会在职和退休员工的社会保险。

  协会之所以可以通过合法渠道来专控和自由处理相关事务,这是与其人事制度紧密相关的,当前协会的人事制度是支持专控权这一系统的基础。协会主要通过代表职工化,职工代表化,协会家族化,精英联盟等制度不断吸纳当地政治精英———各村村委会、村支部主要人员,吸纳当地有威望的社会精英———各用水户代表进入统治联盟,通过给予他们优惠待遇(如给予工作安全与保障等),使得这部分最易同其抗衡的群体与其形成利益同盟,各享其得,达成一种均衡态势。

  如当前协会有职工38人,协会代表按照章程也有38人,而所有的职工都是代表。此外,所有村委会主任和各个大社①的社长也都是用水户代表。这样就使得能够代表广大用水户群体的利益代表无法真正参与到协会的管理工作,协会也就无法发挥其应有的作用,也进一步减少了用水户和协会之间的实际联系。

  所有这些制度都给用水户造成一种感觉,即协会是政府机构,协会与用水户没有多少关系,无论协会如何变化,其实质是“换汤不换药”。在他们看来,协会不是对用水户负责,而是对上面的政府负责,如多数用水户认为,“上面会有人能管他的。”

  这样所带来的直接后果就是协会和用水户分离,用水户参与激励减少。因此,在科层影子之下协会对用水户是科层,对上还是自收自支的社会组织,在缺少政府财政支持,没有用水户参与的情况下,协会就陷入了参与不足的困境。

  3.2扭曲市场的影响

  社会组织同时应该是一种非营利组织,在社会组织内部,营利性所借助的市场机制很难有效发挥作用。由于社会组织提供的是一种公共物品,价格在这里很难反映出成本,在使用公共物品上,个人所承担的成本总和远远小于社会成本,仅仅靠收取使用费用来获得供给平衡是非常困难的。

  在私有物品的竞争性市场上,市场的确是一种有效配置资源的方式。市场使得参与者获得自立使得他们对自己更加认同,对自己通过自己的力量解决自己的问题给予肯定。但是如果出现信息不对称,受垄断力量或者公共物品等约束,则市场很容易发生失灵。如果不管市场正常运行的条件,而强制实行这种制度,则很容易对正常行为造成扭曲其结果是扭曲的市场不仅不会有效配置资源,反而会减少在其他方式下可能效率很高的市场替代行为的发生。结果就是,扭曲的市场制度放大参与者的自立信念,使得理性的参与者个人更多依赖这种扭曲市场来使得自己利益最大化,而理性的个人行为的集合造成整个集体行为的无效率。

  甘东用水协会的用水市场化制度本身就是一种扭曲的市场机制,灌区用水是公共物品,价格对其供应水平不能做出有效的反应,除非得到政府补贴,或者得到用水户额外的支持,否则仅仅靠价格简单地来调控用水户和协会之间的行为很难收到效果。对于当地靠灌溉耕作的用水者来说,灌水如食盐一样,是延续生活不可或缺的物品,因此,根本不可能按照市场制度来解决。同时由于涉及三农问题和历史积淀作用,灌区从开始至今,水费基本没变,大概每亩18元到20元左右。此外,受到耕地生产力最高水平限制,水价不可能无限提高和按照成本价来收取。因此,尽管用水户认为“水是商品”,但是可以确切地说,甘东用水协会所管理的水市场是一个扭曲的市场。

  甘东用水协会扭曲的用水市场化制度不仅放大了用水户“自立”水平,使其认为自己可以通过简单地缴纳少量水费就可以万事大吉,而且还潜移默化地加强了农民的不合作和不参与行为。

  首先是放大了用水户的“自立”意识。基于过去水费收取方面的困难,协会采取按小时买水,提前买水票,只有买了水票才可以获得规定时间的用水权。这样就使得一些用水户产生了“水是商品”的意识。用水户按照政策规定,出钱去买自己需要的水而协会要负责把水送到用水户地边。用水户享受顾客就是上帝的待遇,只需要出少量水费,就可以享受到灌溉上门服务。长此以往,使得用水户产生了自立意识,认为自己有能力独立解决自己的用水问题,而不需要和他人合作。因此,本应该有用水户参与的基础设施维护等事情,变得与用水户无关起来。

  其次,协会的商品化用水制度还减少了用水户之间的合作行为,鼓励了用水户的机会主义行为。如用水户通过提前购买自己的特定用水时间段,使得用水户拥有那一段时间的“产权”,在理想的情况下,这种制度运行应该很合理①。但是斗渠和毛渠却是用水户的公共物品,需要用水户去鼎力合作,共同维护。然而商品化意识阻碍了用水户的这种意识,使他们认为———既然已经出钱买水了,就等于买到自己特定时间段的产权了,从而不需要再和其他用水户合作了。因此,用水户之间合作修理毛渠和斗渠的行为非常罕见。在我们的调查中,最为常见的是搭便车现象,几乎所有用水户都在等待第一个浇水的用户,这种动机在当地产生一种非常奇怪的现象,就是天天到排水点的地方等待看用水时间的人很多,有的人去了多达5次,但却一直没有买水。从协会工作人员口中得知,他们是在看他们那条斗渠和毛渠有没有别人用过,也就是是否被别人维护过。这样的结果只能是后灌的剥削先灌的,但是先灌的也会做出理性选择,他只是完成最低限度的维护,只要渠道可以维持到他灌溉完了就可以了,而没有任何激励去将渠道维护到正常水平。因此,在我们调查期间,渠道不断渗水,用水户不断堵水现象时有发生。

  这种用水户之间不合作现象产生了负面影响。(1)导致了用水浪费、渠道利用率不足。因为用水户的浇水时间是任意的,有时离斗渠最近的这块浇完,下一家却是最远的那块,再下一家则可能又是中间的那一块。在调查期间,水流反反复复,渠道水流断断流流现象时有发生,其主要原因就是用水户之间没有合作行为,大家都在等待搭便车的机会。根据对渠道效率比较了解的人员介绍,根据现有渠道水平,如果充分利用,所辖灌区只需要12天就可以完成灌溉任务,但是根据目前状况,一般平均需要20天左右。(2)导致了最佳灌期的延后,使得渠道维护成本增加。由于用水户之间的搭便车行为,使得用水户处于观望状态,等待时机,在大家都这么做的情况下,会导致总体时间延后,灌期时段延长。如2007年冬灌预计时间是从11月10号开始,而我们观察到的首次灌溉时间却是11月号,比预期延迟了5天。冬灌时间的延迟对于渠道的损害非常大,灌完后渠道中的水会结冰,从而导致渠道膨胀损坏,给维护带来更多的问题。

  总之,这种扭曲的市场模式造成了每年都动员劳动力维护灌溉系统的短期需要,改变了灌区内农民之间的关系模式,弱化了农户长期以来对互惠互利的认识,而这些都是支持该系统长期持续发展的重要因素。

  在这种扭曲的市场制度中,用水户无疑是作为获益者出现的。只要这种扭曲市场制度不变,永不合作是他们的占优策略,再想改变这种制度的时候,会遇到作为既得利益者的用水户的强烈反对。在调查中,对于用水户出工维修渠道,无论是用水户,还是协会工作人员,或者是协会管理层都认为“是不可能的”。“一旦不当的激励渗透到基础设施发展的各个方面,就会有许多处于有利地位的人员从中受益,再想要改变它时无疑会遇到非常大的阻力。”总之,对于甘东用水户不参与问题,扭曲市场是其中一个重要原因。

  3.3公民社会缺乏的影响

  用水者协会,一个在国外有的地方运行良好的社会组织制度,移植到甘东灌区为什么会出现困境呢?正如诺斯所说那样,制度构造了人们在政治、社会和经济方面发生交换的激励结构,并通过其对交换和生产成本的影响来影响经济绩效[15]。相同的制度所导致不同的绩效很可能是由于制度冲突所导致的,他认为,一个地方即使能从国外借鉴良好的正式规则,但是如果本土的非正式的规则因为惰性而一时难以变化,新借鉴而来的正式规则和旧有的规则之间势必产生冲突,其结果就会使新借鉴来的制度既无法实施又难以奏效。

  甘东灌区现在的低绩效与此不无相关。甘东灌区现存的非正式制度与规则可以说是一种极度缺乏公民社会的制度,其与托克维尔眼中的一些缺乏公民社会的欧洲国家有着极其相似之处。“有一些欧洲国家,其居民认为自己是外来的移民,毫不关心当地的命运。他们对国内发生的一些重大变化均未参与,甚至并不确切了解变化是怎样发生的,只是感到发生了变化,或偶然听到了他人讲述某某事件而已。更有甚者,他们对自己村庄的遭遇、街道的治安、教堂教士的处境,都无动于衷。”

  在甘东灌区,通过走访调研,90%的人不知道用水协会这件事情,在知道有协会这回事情的人中,尽管大家都不知协会到底是什么,但是都认为协会还是政府的一个部门,协会经营状况与自己毫无关系,不管协会是什么,也不管协会领导是谁,只要能给自己供水就可以了。正如托克维尔所说,“他们认为,这一切事情与他们毫无干系,应由被他们称作政府的强大的第三者管理。他们认为自己只是作为拥有用益权的人来享用他们拥有的财产,对这些财产既无占有的思想,又无任何改善的念头。”

  在与自己切身利益高度相关的斗渠和毛渠部分出现问题时,他们除了束手无策地等待协会发善心去维修之外,就是不惜多次跑到看水牌地方,等待其他同伴去无私贡献,这点也正如托克维尔的论述———“这种对自己不关心的态度,竟然发展到当他们本身或其子女的安全终于遇到危险时,他们非但不去排除危险,反而束手等待全国来帮助的地步。”

  “当一个国家达到这样地步的时候,它就得改造自己的法律和民情,否则就将灭亡,因为它的公共道德的源泉已经枯竭,它虽然尚有百姓,但已无公民。”因此,在甘东,用水户面临的是结社成本的异常高昂,在此情况下,任何单个合作行为都是一种盲动。

  结社成本高昂导致甘东缺少公民社会,缺少民众之间为了共同利益而进行合作的行为,而导致这种结果的直接因素是社会资本的缺乏。人们之间无法为了共同利益进行合作,未必意味着人们无知或者缺乏理性[7]。人们之间缺乏合作是由于某些机制的缺失,如人们之间缺乏必要的可信承诺、人人都愿意开小差、搭便车。而一旦陷入这种恶性循环之中,背叛、猜疑、逃避、利用等等在互相强化着,使得进一步合作的可能性大大降低,以致达到永不合作地步。在帕特南看来,所有这些都可归咎于社会资本的缺失,他认为,社会资本能够促进成员之间合作,提高社会效率,其主要以信任、网络和规范等形式表现。社会资本是促成成员合作的黏合剂。而缺少必要的社会资本,成员之间的合作就会显得非常困难。这点对于甘东来说,可谓是司空见惯。

  在甘东灌区,用水户之间的合作行为很难见到。如在当前技术允许的条件下,邻居之间轮流帮助灌水,不仅可以减少各自劳动力的无效率投入还可以减少跑空水的时间,无论对于个人还是对于协会来说都是利益极大的事情。此外,当地用水户的地块不仅狭小,大的不超过一亩,小的有四分,而且相当分散,大多数的农户家中有三块以上。根据当地环境,土地生长率没有多少区别,因此,如果农户之间实行交换土地,则可以实现规模经营,也可以使得个人统筹安排灌溉时间,提高渠道的使用效率;此外,由于用水户地块集中,“集团”逐渐由零散分布的小的行动者集中到大的少数几个行动者,使得用水户之间的合作行为发生概率增加,对于渠道维护和规模经营都有益无害。而在实际调查之中仅有两家这样合作调整地块,实现规模种植。

  缺少社会资本,不仅反映在灌区用水上,而且在用水之外的诸多事务上也显示出社会资本的严重缺乏,人们之间的合作行为很难发生。如我们在调研期间,经常会听到大棚种植户买到假化肥、假农药而蒙受巨大经济损失,但是苦于势单力薄,无力和经销商争斗,缺少必要的合作行为导致了公共利益、个人利益的损失。此外,在大棚蔬菜产出期间,尤其是高峰期间,单个大棚户经常受到商贩的压榨,而很难合作起来统一行动,在讨价还价中获得优势地位,如此等等。

  造成甘东灌区社会资本缺乏困境的原因之一是农户之间的参与网络的减少。帕特南认为,公众参与的网络造就了一般性的交流以及广泛互惠的准则,并促进了社会信任的出现。这种网络有利于协调与沟通,扩大信誉并有利于解决集体行动的困境。因此,甘东灌区农户之间出现集体合作困境与公民参与网络的减少不无关系。在对用户访谈过程中,多数农户说,农民之间现在的合作行为比过去少多了,他们之间的交往也不像过去那样频繁了。据他们解释,一方面是因为现在农民都比较忙,几乎家家都有大棚,因此以前的冬闲变成了现在的冬忙。另一方面是因为电视的普及,过去农忙之余,在农民之间所进行的交流娱乐活动现在几乎也没有了。

  此外,甘东灌区社会资本的困境还受到灌区互惠规范缺失的影响。缺少必要的互惠规范,会导致公民对合作结果形成不同认知,最终导致对双方有利的合作行为终止;此外,这种“失败历史”还会对后来可能的合作行为施加负面压力。甘东灌区内的人们有个信条———“经济上的事情,亲兄弟也不要合作。”对此,一位姓田的农民说了这样一件事情年,他和本村的一个朋友合伙买了一辆汽车跑运输。朋友因为不会开车,也不会做生意,出钱多一点。而他本人除了会开车之外,做生意也十分精明。开始的时候两人平分收入,但是随着赚钱越来越多,两人之间就起了矛盾,双方都认为自己的功劳大,应该多得一份,最后闹得不欢而散。这一事件在当地引起不小的反应,给其他想在一起合作的农户造成了负面的影响。

  正如帕特南所认为的那样,社会资本具有很深厚的根源,是从历史中继承而来的。造成甘东灌区社会资本困境的一个原因就是历史原因。根据该地区一位李姓的居民介绍,灌区所辖范围的历史起源于300年前。为逃避政治追杀的李自成后裔从陕北逃至此处安家落户。由于其经济实力雄厚,买下黄河之畔良田数亩,自己建造灌渠,而雇佣其他农民为其种地灌溉。因此,灌区历史上就形成了单独靠自己力量,不通过合作修建公共工程的先例而其也是在苛刻的前提之下完成的———拥有巨大财产的皇室后裔们,拥有独立行动的能力。历史的记忆对当今产生了深刻的影响。追溯甘东灌区的历史,可以发现当地对于合作历史传统的缺乏。

  一旦一个地区陷入这种境地,无论它多么具有剥削性,多么落后,任何试图去寻找具有合作性的别样选择,都将是非理性的,除非在直系家庭中。非合作在这种情况下,成为生存下来的唯一策略。在这一均衡之中的每个行动者,或许都可以认识到,在一个更为合作的均衡之中,大家都能受益,但是要实现这种幸福的均衡,并非他们个人的力量所及。

  4投资社会资本——使社会组织运转起来

  农村税费改革以来,国家逐步退出一些领域而让市场逐步介入某些领域,总的来说,这比较符合民营化趋势,在某些领域的确取得了很好效果。

  但是,并非所有的领域都可以进行市场化运作,对于灌区的基础设施来说,市场化可能会遭遇一种前所未有的挑战。农户对过去政府管理下的灌区有着前所未有的依赖,因为可以以低于成本价用水。

  而一旦真正引入市场化运作之后,水价必定上涨农民负担必定加重,而这与现行的三农政策极不相称。可以说,灌区农户用水和其他地方农户吃水和吃盐没有什么两样,都是生活必需品,价格再高,为了生存,也要被强制消费。但是自来水和食盐可以市场化吗?甘东困境证明了扭曲市场、非营利组织的“营利化”会给社会组织动员社会资源,吸引成员积极参与带来困境,使得用水户之间本来可以通过信任、互惠规范和网络等促进合作发生的机会变得更加渺茫,使得社会组织陷入不可持续发展的困境。

  社会组织不是政府改革、事业单位改革分流职工的别院,也不是政府下放责任的场所,社会组织更不是为了争取一个项目资金投入的花瓶。而甘东用水协会先是成了事业单位改制的别院,后来又变成了政府下放保障灌区居民用水责任的场所,但是在短暂的“蜜月”之后,政府面临的也许不是无责任的轻松,而是给当地社会组织可持续发展所依赖的社会资本造成的极大破坏,因为他没有给个体建立公民交往的行动和精神留出空间。政府不合适的行为导致社会组织与用水户的分离,导致用水户对于协会的不信任,导致用水户之间的相互剥夺,使得离开政府财政支持和外部机构支持的社会组织陷入动员社会资源的困境,使得社会组织难以实现可持续发展。

  社会组织是在科层设置的环境下建立的,以市场与以社会资本为主的自组织网络作为运作机制通过组织内外民众的合作参与,使得组织在实现自身可持续发展的同时,也能够实现社会公共产品①的有效供给。政府通过很少的投资,通过社会组织合理的运行,加上个体的合作参与,增强社会与个体之间的互动,获得政府单独使用这些投资远远不能收到的效果。正如托克维尔所说,个人的努力与社会力量结合,常会完成最集权和最强大的行政当局所完不成的工作。

  要想达到这种效果,政府对地区内社会资本的增加负有很强的责任,因为社会资本对新制度的有效运行具有重要意义,社会资本是制度成功运行的关键因素。社会资本具有多方面的积极意义,它通过提供团体中个人所需信息,实现身份确认,创造合作关系的基础,以及为其他资本形式增值等功能,为社会政治经济发展创造价值[18]。社会资本具有一般的资本的生产型,这使达到没有社会资本就不可能达到的特定目标成为可能。

  社会资本是可以通过投资而增加的,即使在一个相对较短的时期内。社会资本并不完全是自然赋予的,还需要通过投资于团体关系制度化战略来获得。因此,政府应该将其资金投到更能提高公民能力,增强地方社会资本的项目上去,而不是用现代的,技术复杂的投资来代替原来的基础。

来源: 《公共管理学报》2008年03期 作者: 陈雷 仝志辉 编辑: 施席昇
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